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Ue, forte iniziativa italiana

Il ministeo agli Affari europei, Paolo Savona
Il ministro Savona ha inviato un documento a Bruxelles dal titolo “Una politeia per un’Europa diversa, più forte e più equa”. “L’Italia assumerà tutte le iniziative per un gruppo di lavoro di alto livello di tutti gli Stati Ue”. “Serve una rinnovata interpretazione dei Trattati e ciò va fatto prima delle elezioni europee”. “La posizione italiana è che la politica economica debba essere orientata alla crescita”
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Il ministro per gli Affari Europei, Paolo Savona, ha inoltrato a Bruxelles un documento intitolato “Una politeia per un’Europa diversa, più forte e più equa”.

Il riferimento a una ‘politeia’ invece della consueta ‘governance’ è dovuto al fatto che la prima esprime una politica per il raggiungimento del bene comune, mentre la seconda – mutuata dalle discipline di management – indica le regole di gestione delle risorse. ‘Politeia’ è quindi qualcosa di più di ‘governance’.

Il documento analizza tre argomenti:

 

  1. L’architettura istituzionale della politica monetaria;

 

  1. L’architettura istituzionale della politica fiscale e la conformazione da questa assunta;

 

  1. Le regole della competizione anche in relazione agli aiuti di Stato

La conclusione è che il Governo italiano assumerà tutte le iniziative per dare vita a un Gruppo di lavoro ad alto livello, composto dai rappresentanti degli Stati membri, del Parlamento e della Commissione, che esamini la rispondenza dell’architettura istituzionale europea vigente e della politica economica con gli obiettivi di crescita nella stabilità e di piena occupazione esplicitamente previsti nei Trattati.

Il Gruppo di lavoro ha lo scopo di sottoporre al Consiglio europeo, prima delle prossime elezioni, suggerimenti utili a perseguire il bene comune, la politeia che manca al futuro dell’Unione e alla coesione tra gli Stati membri.

 

Pubblichiamo il primo capitolo “Diagnosi e possibili soluzioni” del corposo documento, che si può considerare un’introduzione alle questioni e che traccia la strada su cui poi il documento stesso entra in dettaglio con considerazioni, analisi e proposte dettagliate.

 

L’Europa unita trova il suo fondamento nel principio affermatosi nella convivenza civile tra i popoli che, se si muovono le merci, non si muovono le armi. L’esperienza dell’abbattimento delle barriere doganali vissuta dal Trattato di Roma in poi è stata altamente positiva per la pace e il benessere delle popolazioni europee.

 

Il Governo italiano riconosce che il mercato comune, di cui l’euro è parte indispensabile, è componente essenziale del suo modello di sviluppo, ma ritiene che l’assetto istituzionale dell’Unione europea e le politiche seguite non corrispondano pienamente agli scopi concordati nei Trattati.

La crisi finanziaria globale esplosa nel 2008 ha mostrato i limiti delle istituzioni create soprattutto dal 1992 in poi e le conseguenze insoddisfacenti delle politiche seguite. Anche l’accelerazione dei flussi immigratori illeciti ha mostrato analoghi limiti istituzionali nelle scelte e ha creato uno stato di tensione intraeuropeo pericoloso per il futuro dell’Unione.

 

Il Governo italiano intende trovare una forma di collaborazione con i 27 Stati membri per studiare e risolvere le debolezze istituzionali e politiche che si riflettono in un saggio di crescita reale permanentemente inferiore al resto del mondo sviluppato, con sacche territoriali elevate di disoccupazione.

 

Nell’ultimo biennio si è registrata una modesta ripresa produttiva, con l’inflazione sempre sotto controllo, ma la crescita reale dell’Unione continua ad essere più bassa del resto del mondo. Essa è il risultato soprattutto dell’iniziativa privata sostenuta da una politica monetaria generosa nelle quantità e nei tassi e dell’attuazione di riforme che hanno migliorato l’efficienza generale dei sistemi economici nazionali, ma non ha inciso in modo significativo sulla disoccupazione, soprattutto nelle aree geografiche in difficoltà, creando malessere sociale e incidendo sugli equilibri politici nazionali.

 

Una diffusa valutazione è che nell’Ue vi sia stata e tuttora vi sia una carenza di politica della domanda aggregata, legata alla decisione presa a Maastricht di lasciare la politica fiscale nella piena responsabilità degli Stati membri, sottoponendola però a vincoli parametrici (sul deficit di bilancio e sul rapporto debito pubblico/Pil). A seguito di modifiche nelle politiche commerciali che hanno preso avvio negli Stati Uniti, la ripresa è già in via di attenuazione, denotando l’assenza di scelte dell’Unione che contrastino questa tendenza agendo sulla domanda aggregata europea, anche per evitare il ricorso a ritorsioni.

 

L’architettura economica dell’Unione è fondata sulla libera competizione di mercato, nel cui ambito agisce un gruppo di 19 paesi che accettano la moneta comune. Tutti però sono tenuti al rispetto dei due parametri fiscali. Per agevolare l’adesione di paesi, come l’Italia, desiderosi di entrare nell’euro fin dall’inizio, fu introdotta la ‘clausola della convergenza’. I paesi che all’epoca della decisione già superavano il 60% nel rapporto debito pubblico/Pil avrebbero dovuto crescere a saggi più elevati degli altri per validare la solvibilità del loro debito sovrano. Ciò sarebbe potuto accadere se i paesi eccedentari avessero espanso la domanda aggregata – una necessità che la bassa crescita media sperimentata negli anni 1990 ha reso più pressante – ma il rispetto dei due parametri fiscali restrittivi ha imposto politiche deflattive, peggiorando la sostenibilità del loro debito.

La risposta dell’Ue fu che occorresse affrontare il problema con le ‘riforme’, ossia si procedesse con politiche dell’offerta per modificare i coefficienti delle funzioni di comportamento degli operatori privati (lavoro e capitale) e pubblici (amministrazione statale) e per rendere meno pesante l’onere sul bilancio pubblico della rete di welfare, in contrasto con gli obiettivi dei Trattati.

La risposta più ovvia sarebbe stata l’attuazione di investimenti ma, al di fuori di alcuni interventi settoriali di un certo rilievo, è mancata un’incisiva politica della domanda aggregata europea. L’Italia accettò questa politica deflattiva, ma chiese e usufruì di ‘flessibilità’ nell’applicazione dei vincoli fiscali parametrici, incontrando in alcuni settori una forte resistenza nell’attuazione delle riforme volte a modernizzare il sistema economico e quello amministrativo. Di seguito recepì anche la direttiva di ‘fiscal compact’, secondo cui occorresse puntare all’azzeramento del disavanzo di bilancio pubblico. Si è così reso più stringente il circolo vizioso tra i bisogni di una maggiore crescita e il rispetto degli accordi sui vincoli fiscali. L’effetto è stato un minore saggio reale di sviluppo e di inflazione e una maggiore disoccupazione, alla cui origine vi è un problema irrisolto di coordinamento tra politica monetaria e politica fiscale la cui soluzione tentata è stata quella di porre vincoli alla seconda, subordinandola alla prima, invece di usarla per perseguire schemi di crescita capaci di cambiare la prospettiva dell’Unione europea.

Questa situazione ha il suo epicentro nella paralisi fiscale dei paesi con eccesso di debito pubblico e nel mancato riciclo sulla domanda dei rilevanti avanzi di bilancia corrente estera da parte di paesi come l’Olanda e la Germania.

 

Fin dall’avvio dell’Ue venne riconosciuto, e di seguito ribadito, che una politica comune degli investimenti di interesse generale degli Stati membri fosse auspicabile perché aveva contemporaneamente effetti sull’efficienza del mercato (l’offerta) e sulla domanda aggregata. Fu deciso di stanziare a questo fine parte dell’esiguo bilancio dell’Unione europea e di indicare la Banca europea degli Investimenti (Bei) come principale strumento di finanziamento fuori bilancio, ma sono state sistematicamente rifiutate altre forme più funzionali come gli eurobond.

La Bei ha svolto un ottimo lavoro, pur con i vincoli posti alla sua leva finanziaria e alla dotazione di capitale proprio. La definizione di un piano europeo per lo sviluppo in comune di infrastrutture strategiche (TEN-T), originariamente ispirato dal commissario Karel Van Miert, e più recentemente sostanziatosi in un quadro più ampio nel Piano Juncker, ha prodotto effetti limitati dal punto di vista degli impulsi esogeni di cui la domanda aggregata europea ha bisogno per uscire dallo stato permanente di sotto occupazione interna e di minore crescita reale rispetto al resto del mondo industrializzato.

L’accordo di Lisbona del 2000, volto a creare una ‘knowledge based economy’, un’economia basata sulla conoscenza, fu un’altra importante apertura verso una politica selettiva della domanda con implicazioni coerenti sulle condizioni dell’offerta, i cui effetti furono neutralizzati da un coordinamento troppo debole con le richieste di riforme slegate dalle politiche fiscali nazionali; il risultato fu una prevalenza delle seconde sulle prime, una condizione ancora presente nell’attuale governance dell’Unione.

 

Il processo di de-globalizzazione in atto irrompe in questa situazione già insoddisfacente, toccando una delle forze trainanti della crescita europea, la manifattura (l’altra sono le costruzioni) e, in particolare, quella orientata verso le esportazioni di prodotti sensibili al prezzo, sulle quali l’aumento delle tariffe doganali e le barriere non tariffarie incidono pesantemente. Gli enti pubblici e privati di ricerca avanzano previsioni di una caduta generalizzata del saggio di crescita reale, per ora stimata in lieve misura, in una situazione in cui l’inflazione, avendo raggiunto il tetto del 2% programmato, induce la politica monetaria ad avviare un’azione di rientro nella normalità che coinvolge i tassi dell’interesse e le quantità di base monetaria.

 

L’istanza di delineare una politica della domanda riprende perciò un vigore che l’attuale interpretazione politica delle possibilità di azione dell’architettura istituzionale europea non consente di definire nei modi e nei tempi necessari. La discussione e definizione di una rinnovata chiave interpretativa dei Trattati consentirebbe di mettere all’ordine del giorno la soluzione di questo problema prima delle elezioni europee della primavera 2019, incidendo inizialmente sulle aspettative in un momento delicato per la coesione europea.

 

La posizione dell’Italia

 

La posizione dell’Italia è che la politica economica debba essere orientata alla crescita, concentrando le iniziative dove necessario secondo un approccio comune, anche apportando correzioni all’architettura istituzionale europea.

 

In breve, non limitarsi alla fissazione di regole di governance, ossia a un tipico approccio tecnico al problema, ma orientarsi verso un approccio politico, ossia una ‘politeia’, una visione concordata per il perseguimento del bene comune europeo. Per una nuova politica economica basta rendere espliciti gli strumenti da attivare per raggiungere gli obiettivi indicati nei Trattati esistenti, mentre per le modifiche di architettura istituzionale occorrono nuovi accordi, anche se più difficili da attuare.

Si inizi quindi dalle prime e le seconde verranno di conseguenza.

 

 

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g.castellini

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