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Dipendenti pubblici, sfatiamo qualche mito

Dipendenti pubblici al lavoro
Un’analisi approfondita dell'Osservatorio conti pubblici italiani, diretti da Carlo Cottarelli, smentisce che sul banco degli imputati ci sia il Sud. Anzi. L’indagine prende in considerazione i dipendenti degli enti sub statali. Correggendo il dato per la grandezza delle regioni, hanno troppi dipendenti Lazio, Calabria e Liguria. Se si considerano anche le società controllate, a queste tre regioni si aggiunge la Basilicata. Cosa può esserci quindi alla base della comune convinzione che le regioni del Sud sovrabbondino di dipendenti pubblici? Una possibile risposta può essere ipotizzata guardando alle dimensioni del personale degli enti territoriali in rapporto non all’intera popolazione regionale, ma soltanto alla popolazione occupata. Considerando tutte le regioni (Rso e Rss), il numero di dipendenti per mille occupati al Sud è quasi doppio rispetto al valore del Nord (39,6 contro 23,8), mentre il Centro si colloca in una posizione intermedia (30,2), appesantito ancora una volta dal risultato del Lazio
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Dipendenti pubblici per regione, valori ponderati agli abitanti
Dipendenti pubblici, eccesso o difetto correggendo i dato per la grandezza delle regioni,tenendo quindi conti elle economie di scala

di Edoardo Frattola*

 

Il personale degli enti locali è spesso al centro del dibattito quando si parla di lotta agli sprechi e razionalizzazione della spesa pubblica. In questa nota proviamo a rispondere ad alcune domande ricorrenti sul tema: è vero che in proporzione al numero di abitanti i dipendenti pubblici sono molto più numerosi al Sud che al Nord? Quali regioni in particolare sono sovradimensionate? Come si comportano le regioni a statuto speciale rispetto a quelle a statuto ordinario?

 

Il perimetro di partenza considerato nell’analisi è quello degli enti territoriali di livello inferiore allo Stato, in base all’articolo 114 della Costituzione: regioni, province autonome, province, città metropolitane e comuni. I dati sul personale discussi in questa nota, relativi all’anno 2016, sono stati raccolti nel Conto annuale a cura della Ragioneria generale dello Stato e successivamente esposti in una relazione della Corte dei Conti. Al personale alle dirette dipendenze degli enti territoriali abbiamo aggiunto i dipendenti delle società controllate dagli enti stessi, sulla base del dataset sulle partecipazioni detenute dalla Pubblica amministrazione pubblicato dal Mef (Ministero dell’Economia e delle Finanze) per l’anno 2015. Complessivamente i risultati presentati in queste pagine riguardano poco meno di 670mila dipendenti, di cui tre quarti appartengono direttamente agli enti territoriali e un quarto alle società controllate.]

Per avere un’immagine più corretta della questione, la dimensione del personale (aggregata su base regionale) è stata rapportata a quella della popolazione residente. (la figura in pagina mostra per ciascuna regione il numero di dipendenti ogni mille abitanti).

 

I valori sono molto eterogenei, passando da 7,5 dipendenti per mille abitanti in Puglia a 48,6 in Valle d’Aosta. Otto regioni presentano valori superiori alla media nazionale, che è pari a 11: Liguria, Lazio, Calabria e le cinque regioni a statuto speciale (Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige, Sicilia, Sardegna, Friuli-Venezia Giulia). Le regioni a statuto ordinario (Rso) dispongono in media di 10,1 dipendenti ogni 1000 abitanti, mentre quelle a statuto speciale (Rss) ne hanno 16,4, il 62% in più.

La Sicilia, per esempio, ha un numero di dipendenti (82mila) pari alla somma di Piemonte (37 mila) e Veneto (43 mila), pur avendo una popolazione (5,057 milioni) simile a quella del solo Veneto (4,908 milioni). La Valle d’Aosta ha più dipendenti della Basilicata (6.163 contro 5.938), ma una popolazione cinque volte più piccola (127mila contro 570 mila). Le maggiori competenze assegnate dalle leggi costituzionali alle RSS possono essere certamente una spiegazione di differenze così marcate; tuttavia, il fatto di considerare i dipendenti di tutti gli enti territoriali locali (e non delle sole Regioni) dovrebbe in parte attenuare questo effetto.

 

Il quadro che emerge dai dati è invece differente: considerando i soli dipendenti provinciali e comunali, il numero di dipendenti per mille abitanti è pari a 9,1 per le Rss e a 6,4 per le Rso. In definitiva, le Rss sembrano avere un eccesso di dipendenti pubblici rispetto alle Rso, anche considerando i soli dipendenti di Province e Comuni.

 

Soffermandoci sulle sole regioni a statuto ordinario, si può notare come il diffuso luogo comune secondo cui il numero di dipendenti pubblici locali sarebbe sproporzionatamente maggiore al Sud sembri invece privo di fondamento. Le regioni del Mezzogiorno mostrano infatti valori medi solo leggermente superiori al Nord Italia (9,6 contro 9,3 dipendenti per mille abitanti). La macroarea con numeri più alti risulta essere il Centro (12,2); questo dato è fortemente condizionato dal Lazio, e in particolare dai suoi quasi 40mila dipendenti di società controllate: escludendo il Lazio, il valore del Centro sarebbe in linea con la media nazionale (10,1). Queste osservazioni sono coerenti con studi recenti, in cui si sottolinea come la spesa pubblica regionalizzata pro capite non sia più alta al Sud rispetto al Centro-Nord, ma sia anzi tendenzialmente più bassa.

 

Cosa può esserci quindi alla base della comune convinzione che le regioni del Sud sovrabbondino di dipendenti pubblici? Una possibile risposta può essere ipotizzata guardando alle dimensioni del personale degli enti territoriali in rapporto non all’intera popolazione regionale, ma soltanto alla popolazione occupata. Considerando tutte le regioni (Rso e Rss), il numero di dipendenti per mille occupati al Sud è quasi doppio rispetto al valore del Nord (39,6 contro 23,8), mentre il Centro si colloca in una posizione intermedia (30,2), appesantito ancora una volta dal risultato del Lazio. In altre parole, nelle aree del Paese in cui il tasso di occupazione è più basso, una quota significativamente più elevata dell’occupazione regionale è assorbita da Amministrazioni pubbliche locali. Questo fatto, nell’immaginario collettivo, contribuisce probabilmente a sovrastimare il numero di dipendenti per abitante del Mezzogiorno.

 

Tornando allo studio del numero di dipendenti pro capite, per trovare eventuali squilibri nelle dimensioni del personale occorre dunque andare oltre la semplice divisione in macroaree e considerare le singole regioni. Come accennato in precedenza, tre regioni a statuto ordinario (Liguria, Lazio e Calabria) presentano un numero di dipendenti per abitante superiore alla media nazionale e meritano quindi di essere osservate in modo più dettagliato.

 

In linea di principio, una regione potrebbe avere un numero di dipendenti per abitante più elevato della norma semplicemente come conseguenza delle cosiddette ‘economie di scala’: in altre parole, dal momento che, per obbligo legislativo o per necessità, le funzioni attribuite agli enti territoriali richiedono un numero minimo di dipendenti a prescindere dalla popolazione regionale, regioni con popolazioni più piccole finiscono quasi inevitabilmente per avere un numero di dipendenti per abitante più elevato rispetto a regioni più popolose.

Estendendo questo ragionamento ad altre categorie di dipendenti pubblici e a tutte le Rso, si può costruire una graduatoria tra regioni che tenga conto dell’esistenza di economie di scala, cioè che sottragga al valore effettivo di dipendenti per abitante il livello “giustificato” dalle economie di scala. Questo è ciò che viene fatto, in linguaggio tecnico, con l’analisi dei residui di una regressione. Nel nostro caso, il ‘residuo’ è lo scarto tra il numero di dipendenti per mille abitanti realmente osservato e il valore che ci si aspetterebbe sulla base di alcune caratteristiche della regione, tra cui la grandezza della popolazione. Un residuo maggiore di zero significa che la regione considerata presenta un personale più corposo di quanto giustificato dalla sua popolazione, mentre un residuo minore di zero indica che il personale degli enti territoriali risulta sottodimensionato rispetto alle attese.

La figura in pagina mostra il residuo per ciascuna delle Rsp. Anche tenendo in considerazione la presenza di eventuali economie di scala, Liguria, Lazio e Calabria si caratterizzano per un eccesso di dipendenti pubblici, pari rispettivamente a 4,1, 3,6 e 3,7 dipendenti per mille abitanti in più rispetto al valore giustificato dalla dimensione della popolazione regionale.

 

Facendo qualche confronto in base ai dati della tavola in pagina, la Liguria (con una popolazione di 1,6 milioni) ha un rapporto di 14,5 dipendenti ogni mille abitanti contro i 9,8 di Marche e Abruzzo, regioni con una popolazione dello stesso ordine di grandezza o leggermente inferiore (rispettivamente 1,5 e 1,3 milioni); il Lazio, pur avendo una popolazione più numerosa (5,9 milioni), ha un valore ben più elevato (14,4) di quello del Veneto (8,8), la cui popolazione è di 4,9 milioni, o dell’Emilia-Romagna (9), che ha una popolazione di 4,4 milioni; la Calabria (11) supera regioni molto più piccole come Umbria (10,7) e Molise (10). Le altre Rso hanno tutte residui negativi, con le migliori performance realizzate, in ordine, da Puglia, Marche, Piemonte, Veneto, Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Molise, Abruzzo e Lombardia.

 

In conclusione, le regioni che possono suscitare preoccupazione per le dimensioni del personale pubblico sono Liguria, Lazio e Calabria; il fatto che ciascuna di queste appartenga ad una macroarea diversa è un’ulteriore conferma dell’infondatezza dell’idea che il problema riguardi solo il Sud del Paese.

 

Se il numero di dipendenti per mille abitanti fosse in linea con quanto atteso sulla base della popolazione regionale (cioè se il residuo fosse pari a zero), il risparmio in termini di dipendenti sarebbe pari a circa 6mila unità per la Liguria, 21mila unità per il Lazio e 7mila unità per la Calabria. Il risparmio in termini di spesa, utilizzando il valore della spesa media per dipendente ricavabile dai dati della Corte dei conti per ciascuna di queste regioni, sarebbe pari a circa 186 milioni di euro per la Liguria, 611 milioni di euro per il Lazio e 129 milioni di euro per la Calabria.

 

Va da sé che queste graduatorie cambierebbero notevolmente se, oltre al numero di dipendenti, si considerasse anche la loro produttività o la qualità della spesa sul territorio, come fa ad esempio la Svimez nel suo rapporto annuale. Ciò nonostante, l’analisi del numero di dipendenti pro capite può fornire una prima indicazione circa l’eventuale presenza di sprechi ed eccessi nelle Amministrazioni locali.

 

Data la rilevanza che i dipendenti delle società controllate rivestono sul totale dei dipendenti in diverse Rso (in primis Lazio e Liguria), abbiamo provato a rifare i conti considerando il solo personale alle dirette dipendenze degli enti territoriali. Il residuo della Calabria rimane sostanzialmente invariato rispetto a quanto visto sopra, mentre migliorano la propria posizione in graduatoria la Liguria e soprattutto il Lazio, che scendono a un residuo di 1,2 e 0,4 rispettivamente.

Tuttavia, la classifica delle regioni non subisce cambiamenti particolarmente significativi: la Basilicata si aggiunge a Calabria, Liguria e Lazio in fondo alla classifica, alcune regioni passano da valori negativi a valori leggermente positivi, mentre all’estremità opposta guadagnano posizioni il Molise e l’Abruzzo.

 

In conclusione, Liguria, Lazio, Calabria e forse Basilicata sono meritevoli di attenzione nel senso che l’elevato numero di dipendenti richiederebbe una spiegazione in termini di variabili oggettivamente misurabili (ad esempio, il numero di anziani sulla popolazione oppure la conformazione del territorio). All’altro estremo, Puglia e Veneto sembrano due regioni particolarmente virtuose.

 

*Osservatorio Conti pubblici italiani (Cpi), diretto da Carlo Cottarelli

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